１　生物多様性の価値

生物多様性とは、様々な生態系が存在すること並びに生物の種間及び種内に様々な差異が存在すること、すなわち生態系、種、遺伝子の多様性をいう（注）。今日の地球上の生命の豊かさは４０億年にもわたる進化の歴史の賜物である。ヒトは数百万年前に出現し、地域の生物資源を発見、利用し、これを変化させながら、地域の環境に合わせて文化を発展させてきた。

生物多様性は人類のいのちと暮らしを支える基盤である。

人類の生存に不可欠な空気や水は生物多様性を基礎として供給されている。大気の２０％を占める酸素は多様な植物の光合成により創られ、雨となって地表に降った水は、森林や河川を通じて供給され、浄化され、人類のいのちを支えている。また、森林は、雨などの流水による表土の侵食、表層の崩壊等の土砂災害を防止し、森林など植物による二酸化炭素の吸収・酸素の放出、水蒸気の蒸散などが気候を安定化させている。このように、生物多様性は水土の保全、気候変動の緩和にとっても重要である。

さらに、人類は、人類の暮らしに不可欠な食糧、医薬、燃料、建築材料、工業材料等をも生物多様性に依拠しているだけでなく、社会、経済、科学、教育、芸術、レクリエーションなどあらゆる人間活動においても生物多様性からさまざまな価値を享受している。

このような生物多様性は、重要な経済的な資産とも評価できる。生物多様性が我々に与えてくれる様々な価値を正しく経済的に評価するならば、生物多様性を守ることは、人類にとっての投資ともいえる。

２　生物多様性の危機

（１）地球規模での生物多様性の損失

最近の２００年あまりで、ヨーロッパや北アメリカなどいわゆる先進国において広範な森林伐採や草原開発が進み、多くの野生の種が失われた。第二次世界大戦後には、種の宝庫とも言われる熱帯雨林の伐採が大規模に展開され、おびただしい数の野生種が姿を消している。産業革命当時、８億５０００万人程度であった世界人口は、今日ではその７倍以上に達しているが、人類による資源消費量はこれを上回って増大している。特に、年間当たり４万種とも推定される１９７５年以降の急激な種の絶滅進行は、人類の自然からの資源収奪量が自然の受容の限界を超えていることに大きく起因しているといわれている。

さらに、今日までに起こっている生物多様性が失われつつある原因としては、生物資源の過剰消費だけではなく、開発による生息地の減少や分断、外来生物種の移入、公害、地球規模の気候変化、産業的な農業・林業活動などにもあると指摘されているところである。

人類の活動により人類の生活や未来が現実に脅かされていることに気づいた今、その解決は人類自身の責任において行われなければならない。

爆発的に増える人口、その地球上での人類の生態的地位の拡大に伴う自然資源の過剰な消費、農業・漁業生産物の取引品目の単純化の進行、環境に正当な価値を与えない経済体系、不適切な社会構造、持続可能な形で資源を活用する上での法律や制度の未熟さなどを改革しなければ、人類の持続可能な発展はあり得ない。

持続可能な発展を実現するためには、生物多様性を保全し、持続可能な生活様式を見つけ出すことが不可欠である。その方向に人類の生活や活動のあり方を速やかに転換し、良好な地球環境を次世代、次々世代に引き継ぐことこそが我々の世代に課せられた責務である。

（２）日本における生物多様性の危機

日本は、既知の生物種で９万種以上、分類されていないものも含めると３０万種を超える生物種を有すると推測されているように、豊かな生物相を有している。固有種の比率が高いこともわが国の特徴であり、先進国で唯一野生のサルが生息し、クマやシカなど数多くの中・大型野生動物が生息する豊かな自然環境を有している。これは、国土が南北に長さ３０００�qにわたって位置し、季節風による四季の変化、海岸から山岳までの標高差や数千の島嶼を有する国土、大陸との接続・分断という地史的過程などに由来し、また、河川の氾濫や台風等による攪乱、農林業などによる人為的な環境改変等によっている（第三次生物多様性国家戦略）。

しかし、環境省レッドリストでは、わが国に生息・生育する爬虫類、両生類、汽水・淡水魚類の３割強、哺乳類、維管束植物の２割強、鳥類の１割強にあたる種が絶滅のおそれのある種に分類され、この中にはメダカのように、身近に生息していた種も多く含まれている。

わが国における生物多様性の減少要因としては、生息地の破壊・分断が大きい。持続不可能な方法での開発等により、野生生物の生息地が破壊される例が後を絶たない。これに対するわが国の各種開発や資源獲得に関する法制度は、持続可能な社会を作るという観点からは未成熟であり、政府や国民の意識も充分とはいえない（注）。

（注）第三次生物多様性国家戦略は、わが国の生物多様性の危機の構造として、「３つの危機」と「温暖化による危機」と整理している。

「３つの危機」とは、[1]第１の危機：人間活動や開発が直接的にもたらす種の減少、絶滅、あるいは生態系の破壊、分断、劣化を通じた生息・生育空間の縮小、消失、[2]第２の危機：生活様式・産業構造の変化、人口減少など社会経済の変化に伴い、自然に対する人間の働きかけが縮小撤退することによる里地里山などの環境の質の変化、種の減少ないし生息・生育状況の変化、[3]第３の危機：外来種など人為的に持ち込まれたものによる生態系の攪乱、というものである。

また、「地球温暖化による危機」については、地球環境における急速な温暖化の進行により、わが国においても環境の変化に脆弱な地域を中心に生物多様性に深刻な影響が生じることが避けられないとしている。

３　生物多様性保全のための戦略

「生物多様性保全」とは、生態系、種、遺伝子という相互に関連する要素を維持する取組みである。

生物多様性を維持し、生物資源の持続可能な利用を可能にするためには、国際的な、また、国内的な基本政策構想を打ち立てることが不可欠である。

（１）国際的な取組み

１９８７年、国連環境計画（ＵＮＥＰ）管理理事会は、生物の多様性の保全等について検討する専門家会合を設置し、１９９２年６月、環境と開発に関する国連会議（ＵＮＣＥＤ）は、生物の多様性に関する条約（以下「生物多様性条約」という。）を採択した。

同条約は、[1]生物多様性の保全、[2]生物多様性の構成要素の持続可能な利用、[3]遺伝資源の利用から生ずる利益の公正で衡平な配分を目的とし（第１条）、そのために、締約国が、生物の多様性の保全及び持続可能な利用を目的とする国家的な戦略若しくは計画を作成し、又は、既存の戦略若しくは計画を調整すべきこと（第６条(a)）、保護地域又は生物の多様性を保全するために特別の措置をとる必要がある地域に関する制度を確立すべきこと（第８条(a)）、必要な場合には、保護地域又は生物の多様性を保全するために特別の措置をとる必要がある地域の選定、設定及び管理のための指針を作成すべきこと（同(b)）など、締約国がとるべき措置等について規定している。現在、同条約には、１９２の国とＥＵが参加している。

同条約に基づき意思決定を行う締約国会議（Conference of the Parties：以下「ＣＯＰ」という。）は、２年に１回開催されている。

２００２年に開催されたＣＯＰ６は、「締約国は現在の生物多様性の損失速度を２０１０年までに顕著に減少させる」という２０１０年目標を採択し、締約各国は、自国内外の生物多様性減少速度を顕著に減少させるために、共同して取組みはじめた（注）。

２００８年にドイツ・ボンで開かれたＣＯＰ９は、ＣＯＰ１０を、名古屋市で開催することを決定した。ＣＯＰ１０が開催される２０１０年は、「２０１０年目標」の目標年であり、国連において国際生物多様性年とされる予定であり、５月には、第３次地球規模生物多様性概況報告（ＧＢＯ３）が取りまとめられ、最新の地球規模での生物多様性概況が明らかにされる。ＣＯＰ１０は、国際的な生物多様性保全の取組みにおける大きな節目の会議となる。

そして、ＣＯＰ開催国は、以後２年間議長国に選任されるため、日本は、ＣＯＰ１０以後の２年間、議長国として、重い責任を担うこととなる。

（注）生物多様性条約（ＣＢＤ）事務局が２００８年に公表した、２０１０年目標の進捗状況を１５の指標により評価した第２次地球規模生物多様性概況報告（ＧＢＯ２）によれば、１２の指標が悪化傾向にあり、生物多様性の損失は進行しており、また、２０００年以降も毎年６００万haの原生林が喪失し、１９７０年から２０００年の間に、内水面の生息種、海洋及び陸域の生息種の個体数は、それぞれ５０％、３０%減少し、地球規模での資源に対する需要は、地球が資源を再生産する能力を約２０％超過しているなど、生態系等の悪化状況は深刻であった。

（２）国内的な取組み

わが国は、１９９３年５月に同条約に署名し、条約の内容（第５条(a)）を受けて、１９９５年１０月に生物多様性国家戦略を閣議決定した。その後、新・生物多様性国家戦略（２００２年３月）（以下「新・国家戦略」という。）を経て、現在、２００７年１１月に閣議決定された第３次生物多様性国家戦略（以下「第３次国家戦略」という。）に基づき、生物多様性の保全と持続可能な利用にかかわる施策が行われている。

また、２００８年６月には生物多様性基本法が施行された。

ア　生物多様性国家戦略

新・国家戦略は、生物多様性の危機の構造について「３つの危機」と整理して分析した。第３次国家戦略は、第１から第３の危機についてさまざまな施策が講じられてきたが、これらの危機は依然進行していると総括した上で、更に、地球温暖化の進行による生物多様性への深刻な影響を、生物多様性の危機の原因として取り挙げた（第２章第２節）。

イ　生物多様性基本法

生物多様性基本法は、環境基本法の基本理念にのっとり、生物の多様性の保全及び持続可能な利用についての基本原則を定め、並びに国、地方公共団体、事業者、国民及び民間の団体の責務を明らかにするとともに、生物多様性国家戦略の策定その他の生物の多様性の保全及び持続可能な利用に関する施策の基本となる事項を定めた。

４　生物多様性地域戦略の重要な役割

（１）生物多様性保全に果たす地方公共団体の役割

自然環境は地域ごとに特性を有し、また住民と自然との関わり方についても地域ごとの文化や伝統を有している。地方公共団体の住民の生活や地方公共団体による住民サービスも地域の生物多様性の機能に少なからず依存している。このように、住民や地方公共団体と生物多様性との関係は、地域ごとに特性を有していることから、生物多様性の保全に関する施策は、全国一律の政策だけでは有効なものとなりえず、地域的な特性を生かした環境政策の立案が必要である。

この点、地方公共団体は、住民や住民の生活にとって最も身近な行政単位であり、組織・財源を有し、専門的知識や経験を蓄積しており、生物多様性の保全に向け行動する基礎を有している。地方公共団体は、地域的な特性を生かした環境政策を立案する基盤であり、生物多様性保全を有効に展開していくために不可欠の存在である。

（２）生物多様性地域戦略の意義

上記（１）のような見地から、生物多様性基本法は、地方公共団体は「生物の多様性の保全及び持続可能な利用に関し、国の施策に準じた施策及びその他のその地方公共団体の区域の自然的社会的条件に応じた施策を策定し、及び実施する責務を有する」と規定し、それぞれの地域的な特性を生かした施策の立案を促している（第５条）。

他方で、同法は、生物多様性地域戦略は「生物多様性国家戦略を基本として」定めるとも規定している（第１３条）（注）。これは、地域戦略が国家戦略を補完する機能を有し、各地域において地域戦略が策定・実施されることにより、国全体として生物多様性国家戦略が実施されていくことを明らかにしたものである。地域戦略が網の目のように全ての地域に張り巡らされ、実施されて、はじめて、国全体としても生物多様性の保全を図ることが可能となるのである。

（注）同条は「単独で又は共同して」地域戦略を定める旨規定しているが、これは、生物種によってその生息環境の空間的広がりは多様であるため、その保護や外来種の防除、野生鳥獣による農林水産業の被害の防除等の施策を講ずる場合、それぞれの生物種に応じ、沿岸域を含む流域圏、山地、丘陵地など地形的まとまりを考慮することが重要であることから、施策の策定等に当たっては広域的な視点も取り入れるべきことを規定したものである。

（３）生物多様性保全に果たす住民の役割と住民参加

生物多様性保全は、生物多様性の危機的な状況を作り出してきた人間活動の在り方に反省を加え、持続可能な社会を作り出す活動でもある。これはすなわち、地域に生活する住民が自分たちの地域の自然環境と生活様式を見直し、主体的に改善していく取組みでもある。このような課題の達成のためには、地域の一人一人の住民の自覚と参加が不可欠である。地方公共団体が生物多様性地域戦略の策定、実施、検証、改訂をするにあたり、住民の主体的な参加を確保することは、生物多様性の重要性や地域の自然環境の特性についての住民と地方公共団体の双方の認識を深め、共有させ、さらには、そのことによってより多くの住民が生物多様性を保全するための地域の活動に積極的に参加することにつながるという意味で重要である。

５　実効性ある生物多様性地域戦略の策定と実施

現在、埼玉、千葉、愛知、滋賀、兵庫、長崎などの県で既に生物多様性地域戦略が策定されているほか、名古屋市のように策定中のところもある。このような取組みがすべての地方公共団体に広がることが望まれる。既に策定された地域戦略を見ると、生物多様性センターを設置して地域の生物多様性の現況を科学的に把握する試みを行っているもの、県民会議などを開催し策定手続における住民参加に配慮しているものなど、先進的な取組みとして注目すべき点も少なくない。これらの地域戦略に基づく実際の取組みが注目されるところではあるが、未だ緒に就いたばかりで、生物多様性に関する地域の現状把握の方法や、目標の設定、住民参加の充実などの諸点で課題も多い。

そこで、中部弁護士会連合会は、全ての地方公共団体において生物多様性地域戦略が策定されるよう求めるとともに、生物多様性地域戦略を、真に実効性あるものとするため、以下の点が必要であると考える。

内容面

1. 地域における生物多様性の現況及び課題を科学的に調査・分析して明らかにすること

   この点を実現するには時間と費用が必要である。したがって、地域戦略策定の当初の段階で完全に明らかにすることまでをも要求するものではない。しかし、この調査・分析の結果に基づいてその後の施策が策定・改訂され、実施されていくのであるから、現況及び課題の調査・分析は、十分な科学的根拠をもったものでなければならない。また、この調査・分析は１回限りで終わるものではなく、施策を実施するなかでモニタリングを継続し、その分析結果を施策の改訂にフィードバックさせていくことを繰り返すことにより、さらに精度が上がっていくことになる。

2. 1.に基づき、２０１０年目標及びＣＯＰ１０において策定が予定されている新たな目標を踏まえた生物多様性保全の中長期的目標を設定して、それを達成するための短期の数値等の具体的目標を実効性のある方法を示して設定すること

3. 短期・中長期の目標の達成状況の事後的検証と目標の見直しを方法を含めて明記すること

   短期・中長期の目標の達成状況は、各期の施策の実施段階でのモニタリングとその分析により明らかにされる。目標を確実に実現するためには、明らかにされた達成状況と目標との乖離を客観的に把握し、その原因を分析し、さらに短期・中長期の目標やこれを実現するための施策を適宜見直していくことが必要となる。このモニタリングとその分析の具体的な方法、これに基づく地域戦略の改訂の手続を地域戦略に明示することにより、これらの手続が確実に円滑に実施されていくことが担保される。

手続面−地域戦略の策定、実施、検証及び改訂の全ての段階において住民参加が保障されていること、住民が主体的役割を果たし得る制度になっていること、並びに、地域の実情に詳しい専門家やＮＧＯが科学的・技術的な観点から戦略の全ての段階において積極的に関わることを明記すること

地域の生物多様性保全のための取組みには、環境に関する情報が公開され、地域住民が主体的に意思決定に参加していくことが不可欠である。

また、地域戦略の実施に際しては、地域における生物多様性の現況及び課題の調査・分析や施策の実施に関するモニタリングなども科学的に行われなければならない。そのためには、地域の生物多様性保全に関する知見や技術を有する専門家やＮＧＯの主体的・積極的関与が不可欠である。したがって、専門家等の関与のあり方についても地域戦略に明記し、その策定・実施における科学性を担保することが必要である。

環境影響評価制度−現行の環境影響評価条例を生物多様性に係る科学性と客観性並びに住民参加を強化する面から改正し、併せて生物多様性保全のための計画アセスメント制度、戦略アセスメント制度を導入すること

わが国における生物多様性の危機を招いている最大の要因である、開発による生息地の破壊・分断を未然に防止するための現行制度が環境影響評価制度である。これは特定の開発等の事業を対象とするいわゆる事業アセスメントであるが、この制度において本来予定されている科学性と客観性並びに住民参加が形骸化し、制度が機能不全にあることが生物多様性の第１の危機の大きな要因となっている。したがって、環境影響評価制度を実効性あるものとするための早急な条例改正を含む制度改革が必要である。

また、計画アセスメント等の制度は、事業のより上位計画段階において費用対効果も射程におきつつ事業計画等の評価を行って意思決定に反映させる制度である。この制度は、事業のより上位の計画段階において、事業実施の環境影響等を予測評価する制度であり、より早期の段階で影響評価をおこなうことにより、事業計画が確定した段階で行われる事業アセスメントに比し、環境へのより柔軟な対応がしやすくなる利点がある。これも生物多様性の保全に有効とされていることから、早急に導入されるべきである。

なお、環境影響評価制度の充実については生物多様性国家戦略においても規定され、計画アセスメント等の制度の推進についても国家戦略や生物多様性基本法（第２５条）において取り組むべきことが規定されている。

国は、都道府県及び市町村が実効的な地域戦略を策定・実施できるように、財源移譲を含む抜本的な財源措置を行うことが必要である。

地域戦略の策定・実施・検証・改訂の各過程において相当額の費用と専門家の関与が必要となる。しかし、地方公共団体の財政の現状からは地域戦略に関して十分な予算措置を講ずることが難しい状況となっている。そこで、地域戦略の策定・実施の重要性・緊急性に鑑み、国はこれに関して早急に必要な手当を行わなければならない。