１　はじめに

特定秘密の保護に関する法律（以下「秘密保護法」という。）は市民の基本的人権を侵害し、国民主権原理を形骸化させるものとして、全国の多くの市民が反対したにもかかわらず、２０１３（平成２５）年１２月６日、国会での十分な審議も立法過程の情報の公開もしないまま、与党による強引な採決の強行によって成立し、同月１３日に公布された。公布から１年以内の施行を前提として、本年７月には法律施行令案や運用基準案等が公にされ、その後、本年８月２４日までの募集期間内に寄せられた２万３０００件を超えるパブリックコメントを受けて施行令案や運用基準案が一部修正されたが、多くの問題点を抱えたまま、本年１０月１４日、閣議決定され、秘密保護法の廃止なくして秘密指定の濫用を防止できないことが、かえってより一層明らかになった。このような法の施行は許されるべきではなく、秘密保護法は廃止されるべきである。

　２　知る権利を否定するものであること

秘密保護法の保護の対象となる「特定秘密」の範囲は法文上不明確であり、行政機関の長によって広範な行政情報を秘密にすることを許すこと、原則３０年間の秘密の指定期間に大幅な例外を認めることで、永久に情報を秘密とすることを可能にしていること、さらには特定秘密へのアクセスも厳しく処罰する内容となっていることなど、秘密保護法の多くの規定が、憲法２１条に根拠をもち、民主主義の根幹をなす市民の知る権利を侵害することは明らかである。国際的にみても、秘密保護法が２０１３（平成２５）年に南アフリカのツワネで公表された「国家安全保障と情報への権利に関する国際原則」（ツワネ原則）に反することが指摘されているだけでなく、国連自由権規約委員会は本年７月２４日、「市民的、政治的権利に関する国際規約」（自由権規約）１９条が定める情報にアクセスする権利の保障に秘密保護法が抵触するとの意見を表明している。

　３　国権の最高機関性の否定

特定秘密には国政調査権も及ばず、国会からの特定秘密の提供要請に対しても行政機関の長の判断が優越する。国会内に設けられた情報監視委員会の判断も行政機関の長の判断を縛ることはできない。憲法は国民に最も近い国家機関として、国会を最高機関と定めているが、この法律の規定は、行政機関の長に情報の統制によって国会をコントロールする権限を与えるものである。しかしこれは、行政府の暴走を許すことにつながるものとして、国民主権原理に反する。

　４　司法手続の軽視

秘密保護法は民事、刑事を問わず、証拠開示決定等の場合を除き、司法手続に特定秘密を提出する義務を行政機関の長に課していない。司法手続を軽視するだけでなく、秘密保護法違反で訴追された被告人の防御権を侵害するおそれがある。

　５　処罰範囲が広範かつ不明確であって、報道の自由を侵害し、市民の行政監視を骨抜きにする

秘密保護法は漏えいに対して最高懲役１０年という重罪を課しているだけでなく、未遂、過失による漏えい、共謀、独立教唆、煽動、特定取得行為といった処罰範囲の不明確な行為をも処罰の対象としている。これによって報道が萎縮することは明らかである。また、秘密保護法は内部告発者の保護規定も設けていない。

これらによって報道の自由が侵害され、民主主義の重要な機能である、行政に対する市民の監視は著しく害される。

　６　プライバシー権を侵害すること

秘密保護法が定める適性評価の制度は、対象者の極めて広範な機微情報に及ぶ。また、適性評価に同意しなかった事実は懲戒手続に利用可能であるから同意は事実上強制される。

これだけ広範な機微情報の取得を政府に認めながら、我が国においては取得した個人情報の管理を監督する第三者委員会すら存在しない。情報の収集の過程においても、収集した個人情報の管理の方法がない点においても、適性評価制度が市民のプライバシーを侵害することは明らかである。

　７　立法過程も国民主権原理に反すること

秘密保護法が国会で成立するまで政府は省庁間の協議のみならず、条文案も含めて、ほとんどの立法過程情報について主として「国民の間に不当な混乱をもたらす」という理由で不開示としてきた。このように、法の内容のみならず、立法過程に市民の意見を反映させることを極力阻止する形で制定された秘密保護法は、国民主権原理と対立することは明らかである。

ところで、安全保障にかかわる情報について、外交上の駆け引きの観点から情報を市民に秘匿して政策決定し、その評価は将来の市民の判断に委ねるものとするか、あるいは安全保障に関する情報といえども、できるだけ開示して国の将来に対する判断の一翼を市民に委ねるかのいずれをとるかは、民主主義を国の基本に据える国家であれば、極めて悩ましい選択である。だからこそ、安全保障にかかわる情報の取扱は十分に時間をかけて、立法情報を公開したうえで、市民の声に耳を傾けて行うべきである。

ところが秘密保護法の制定プロセスは、時の政権の一方的な思い入れと数にものを言わせた強引な国会運営で成立し、将来の市民が国の政策を評価する手だてすら設けていないものとして成立した。中身も手続も民主主義を敵視した立法と言わざるを得ない。

　８　結論

秘密保護法のもつ問題点は、安全保障にかかる情報を秘密指定にすることの是非だけの問題ではない。これだけ問題が深刻である以上、我々法律家は、秘密保護法を民主主義国家の法として存続させるわけにはいかない。

以上の点から、秘密保護法はただちに廃止とすることを求めるとともに、今後も市民と共に秘密保護法の廃止に向けた運動を継続することをここに宣言する。

以上の通り決議する。

２０１４（平成２６）年１０月１７日
中部弁護士会連合会

提　案　理　由

　１　はじめに

２０１３（平成２５）年１２月６日、特定秘密の保護に関する法律（以下「秘密保護法」という。）は、政府による立法過程の情報の公開もなく、全国の多くの市民の反対の声も無視し、大臣の答弁が二転三転したことや強引な審議打ち切りに明らかなように、国会で審議らしい審議が行われないまま、参議院で可決されて成立し、同月１３日に公布された。

しかし、同法は、後に述べるように、知る権利や市民のプライバシー権を侵害し、国民主権原理を形骸化させるものとして我が国の憲法に反する。さらに、国際的にみても同法は「すべての者は、表現の自由についての権利を有する。この権利には、口頭、手書き若しくは印刷、芸術の形態又は自ら選択する他の方法により、国境とのかかわりなく、あらゆる種類の情報及び考えを求め、受け及び伝える自由を含む」ことを保障した『市民的、政治的権利に関する国際規約』（自由権規約）１９条２項にも、また、国家機密の保護のありかたを巡り、２年にわたって国連関係者を含む７０カ国以上から集まった専門家５００人以上が検討をかさねた末に２０１３（平成２５）年６月に南アフリカのツワネで発表された「国家安全保障と情報への権利に関する国際原則」（以下「ツワネ原則」という。）にも反することが国際的にも指摘されている。

同法は、公布から１年以内に施行する、としている。これをうけ、本年７月１７日に法律施行令や運用基準案等が公にされ、本年８月２４日を期限として、これらに対するパブリックコメントの募集がなされた。これには２万３０００件を超える意見が寄せられ、意見の一部を反映させた施行令案や運用基準案が発表された。しかし、施行令案や運用基準案の手直しだけでは、秘密指定の濫用を防ぐことが期待できないこと、内部通報者の保護の制度が不十分であること、秘密指定の濫用を監視するとして設置される独立公文書管理監も十分な権限を持つものと言えないことなど、秘密保護法のもつ問題点を解消するものではないことが、より一層明らかになった。このような法の施行は許されるべきではなく、廃止にしたうえで、あらためて知る権利と安全保障について時間をかけて議論することが、民主主義国家のとるべき道と考える。

以上により、秘密保護法の廃止を求めるべく、本決議を提案するものである。

　２　秘密保護法は知る権利を否定するものであること

秘密保護法は別表記載の情報を対象として、特定秘密の指定権限を行政機関の長に付与している（３条）。特定秘密に指定された情報は情報公開請求に対しても不開示とされる（情報公開法５条３号・４号）。しかし、そもそも行政情報は市民に開示することが民主主義の原則であって、情報公開法も同様の観点から行政情報は開示を原則と定めている（情報公開法５条本文柱書）。

ツワネ原則も情報を不開示とする正当性を説明する責任は政府にある、と定め（１章４）、安全保障に関する情報であっても、情報の公開が原則であることをうたっている。

ところが秘密保護法は、別表に記載された情報の漏えいが我が国の安全保障に著しい影響を与えるおそれがある、と行政機関の長が判断しさえすれば、当該情報を特定秘密とし（３条）、不開示理由を市民に具体的に示さなくても不開示とすることを認めている。このため、市民が特定秘密の指定の不当性を争おうとすれば、事実上、情報の漏えいが安全保障に影響を及ぼさない、といった証明を行うことを強いられることになる。しかし、そのような証明を市民が行うことは極めて困難である。

また、別表に記載された情報のうち、その漏えいが我が国の安全保障に著しい影響を与えるおそれがある、と行政機関の長が判断することだけを特定秘密指定の要件とすることは、秘密指定を広範囲に許容することにつながる。しかし、これは憲法２１条に根拠をもつ市民の知る権利を害するばかりか、「市民的、政治的権利に関する国際規約」（自由権規約）１９条で保障される「情報にアクセスする権利」を侵害するものでもある。これについて本年７月２４日、国連自由権規約委員会は「近年国会で採決された特定秘密保護法が、秘密指定の対象となる情報について曖昧かつ広汎に規定されている点、指定について抽象的要件しか規定されていない点、およびジャーナリストや人権活動家の活動に対し萎縮効果をもたらしかねない重い刑罰が規定されている点について懸念する」との意見を表明したうえ、「日本政府は、特定秘密保護法とその運用が、自由権規約１９条に定められる厳格な基準と合致することを確保するため、必要なあらゆる措置を取るべきである」とし、「(a)特定秘密に指定されうる情報のカテゴリーが狭く定義されていること、また、情報を収集し、受取り、発信する権利に対する制約が、適法かつ必要最小限度であって、国家安全保障に対する明確かつ特定された脅威を予防するための必要性を備えたものであること、(b)何人も、国家安全保障を害することのない真の公益に関する情報を拡散させたことによって罰せられないこと」を日本政府に勧告した。

また、秘密保護法によれば、一旦特定秘密に指定された情報は原則として３０年間秘密指定を継続でき、これを延長する場合も内閣の承認以外の要件は存在していない。むしろ永遠に秘密指定を可能とする定めすら存在する（４条４項）。さらに、秘密指定の期間が終了した場合であっても、秘密保護法は当該情報を公開する、という制度を設けていないから、特定秘密の指定解除後、公文書館に移管されて公開の対象となることが保障されるのは、３０年を超える秘密指定に内閣の承認が得られない場合だけである(４条６項)。

結局、秘密保護法は、一度秘密指定がされた情報を永遠に市民の目から遠ざけることすら可能とするものであって、民主主義の根幹をなす情報公開制度を無にすることは明らかである。

　３　国権の最高機関性の否定

特定秘密については国政調査権も及ばず、国会からの特定秘密の提供要請に対しても行政機関の長の判断が優越する定めをおいている（１０条）。

また、情報監視審査会を国会内に設置するための国会法の改正が、本年６月２０日に可決された。これはもともと、特定秘密の指定等を監視するという目的で設置が検討されていたものであるが、成立した審査会には、政府に対して強制的に秘密を提出させる権限も、運用の改善を強制力をもって勧告できる権限もない。加えて、運用改善を具体的に提言するためには、審査会への情報提供者を秘密漏えい罪から守る告発者保護の制度が必要な筈であるにもかかわらず、その規定もない。８名と定められた委員も議席数に比例して配分されることになるから、時の政権与党が多数派となった状態で、政府の秘密指定を実際に監視できるか、多大な疑問がある。

憲法は、国民に最も近い国家機関として、国会を最高機関と定めている。これを実現するためには、安全保障をはじめとする国政の方向を判断するために必要不可欠な情報の多くに国会議員がアクセスできることが大前提のはずである。ところが秘密保護法は、国会議員の特定秘密へのアクセスを制限する権限を行政機関の長に認めているのである。これは行政府の暴走を許すことにつながるものとして、国会の最高機関性と対立する。

　４　司法手続の軽視

特定秘密保護法は刑事訴訟手続の証拠開示決定や民事訴訟手続の文書提出命令の手続の場合を除いて、民刑事を問わず、行政機関の長が特定秘密を訴訟に提出することを拒否できることを前提としている。

刑事手続に関して政府は、外形立証によることで、秘密保護法違反事件の立件が可能であると説明している。しかし、秘密保護法違反を理由として刑事訴追された被告人の防御のためには、当該秘密の漏えいが実質的に処罰に値するものか否かが争点となることは明らかである。そしてたとえば、刑事訴追の対象となった情報について、特定秘密指定の要件である当該情報の公知性を欠くか否かが刑事訴訟の争点になっている場合には、外形立証によることはできない。仮に外形立証だけで司法判断が可能であるとすれば、被告人の防御権を著しく害することは明らかである。

　５　処罰範囲が広範かつ不明確であって、報道の自由を侵害し、市民の行政監視を骨抜きにすること

秘密保護法は漏えい罪に対して最高懲役１０年という重罪を課している。のみならず、未遂、過失による漏えい、共謀、独立教唆、煽動といった処罰範囲の不明確な行為をも処罰の対象としており、構成要件の拡大解釈によって、政府による濫用を容易に許すものとなっている（２３条）。これにより、行政機関による情報の開示は一段と後退する。

さらに、秘密保護法は共謀、独立教唆、煽動のほか、構成要件の不明確な特定取得行為を理由として、民間人を処罰の対象としている（２４条）。これによって報道が萎縮することは明らかである。

秘密保護法は「出版又は報道の業務に従事する者の取材行為については、専ら公益を図る目的を有し、かつ、法令違反又は著しく不当な方法によるものと認められない限りは、これを正当な業務による行為とするものとする」という条項を設けているが(２２条)、「専ら公益をはかる目的」「著しく不当な方法」といった基準は極めて曖昧であり、如何様にも解釈が可能であって、この条項は取材の自由の制約の歯止めとして全く機能しない。

加えて、秘密保護法は内部告発者の保護規定も設けていない。したがって、政府の違法行為を阻止するために外部に提供した情報が特定秘密であった場合であっても、告発者は保護されないことになる。

これらによって民主主義の重要な機能である、行政に対する市民の監視は著しく害される。

また、秘密保護法のいくつかの処罰規定はツワネ原則とも対立する。すなわち、過失による漏えいの処罰規定はツワネ原則４４「情報取り扱い公務員が誠実に行った合理的な情報暴露に対する制裁からの保護」に、民間人の処罰規定は同原則４７「公務員以外の者による機密情報の保有及び流布に対する制裁からの保護」に、内部告発者の保護の規定を設けていないことは同原則４１「不正行為を示す情報の暴露に対する報復措置からの保護」といった原則に違反する。

秘密保護法は国際的観点からみてもおよそ民主主義国家が設ける内容のものではない。

　６　適性評価がプライバシーを侵害すること

秘密保護法は特定秘密を取り扱う者に対する適性評価制度を設けている（５章）。これによる調査対象は、対象者の犯罪、懲戒歴、薬物の濫用および影響、精神疾患や飲酒、信用状態など広く機微情報に及ぶ。同法は対象者の同意を得て行う、としているが（１２条３項）、適性評価に同意しなかった事実は懲戒手続に利用可能であるから（１６条１項但書）、同意は事実上強制される。

しかも、適性評価は民間人をも対象とすることが前提となっているが（１２条１項）、適性評価の実施基準や取得した個人情報の管理方法については秘密保護法に定まっていない。政府は施行前までに政令でこれらを定めるとしているが、市民のプライバシーに直接影響するこれらの事項を国会ではなく、政令で定める、という手法自体、法治主義に違反し、プライバシー権を不当に侵害する制度といえよう。

ところで、同様の適性評価は米、英、独、仏などでもなされていることが政府によって説明されているが、米国での調査項目は我が国１２条２項の事項よりも遙かに限定的であり、経済的な状況程度の調査に止まっている。また、英、独、仏などでは政府の取得した個人情報の管理、使用を監督する第三者機関が存在する。これと比較すれば、政令で適性評価のために取得された個人情報の管理に関する方法を定める、という秘密保護法の手だて程度では、政府による市民のプライバシー権の侵害の歯止めには全くならない。

したがって秘密保護法は、政府の個人情報の取扱について監視する第三者機関が存在しないままの状態で広範な機微情報の取得を政府に認めるものであって、適性評価制度は市民のプライバシーを侵害することは明らかである。

　７　立法過程も政令の制定過程も市民に公開されていないこと

秘密保護法が国会で成立するまで政府は省庁間の協議のみならず、条文案も含めて、ほとんどの立法過程情報について主として「国民の間に不当な混乱をもたらす」という理由で不開示としてきた。しかし、立法後、開示されたこれらの情報をみても、開示によって不当な混乱が生じることを想定することは不可能であり、政府は反対世論が生じることを「不当な混乱」と述べていたに過ぎないことが明らかになった。

ところが政府は現在検討中の政令事項についての検討過程の情報についても、相変わらず「不当な混乱」を理由として不開示とする姿勢を継続している。

しかし、これらがおよそ民主主義国家の政府の姿勢として許されるものでないことは明らかである。

　８　秘密保護法は廃止されるべきである

このように、法の内容のみならず、立法過程に市民の意見を反映させることを極力阻止する形で制定された秘密保護法は、国民主権原理と対立することは明らかである。

本来、各国の秘密保護法制が対象とする情報は国の安全保障に関する情報である。安全保障に関する情報はその国の未来に大きな影響を及ぼす情報でもある。これをできるだけ公開して国の将来に対する判断の一翼を市民に委ねるか、あるいは外交上の駆け引きの観点から情報を秘匿したうえで政策決定し、その評価は将来の国民の判断に委ねるものとするか。およそ民主主義を国の基本に据える国家であれば、いずれをとるかは極めて悩ましい選択と言える。

だからこそ、安全保障にかかわる情報の取扱には十分に時間をかけて、情報を公開したうえで、市民の声に耳を傾けて行うべきである。

ところが秘密保護法はこれと全く正反対のプロセスを経て、時の政権の一方的な思い入れと数にものを言わせた強引な国会運営で成立し、将来の市民が国の政策を評価する手だてともいうべき、将来の情報開示の義務づけ規定をも設けていない。市民の軽視を超えて、市民を敵視した立法と言わざるを得ない。

こうしてみると、秘密保護法の存在の可否は、もはや安全保障にかかる情報を秘密指定にすることの是非の問題ではない。われわれは、より根本的な問題、すなわち、民主主義の制度として秘密保護法をみた場合の致命的欠陥を直視すべきである。

これだけ問題が深刻である以上、我々法律家は、秘密保護法を民主主義国家の法として存続させるわけにはいかない。秘密保護法をただちに廃止したうえで、民主主義と安全保障の問題について、はじめに必要ありき、ではなく、立法の必要性から市民の間で十分な議論を行うことこそが民主主義国家のとるべき道である。

かかる観点から、秘密保護法の廃止を求め、本決議案を提案する。

以上